ESPECIAIS - TRANSGÊNICOS: RISCOS, BENEFÍCIOS E INCERTEZAS
Transgênicos: o controle legal
Artigo avalia leis para garantir a biossegurança das atividades de engenharia genética
Novas regras estão sendo elaboradas para garantir a segurança biológica, ou biossegurança, das atividades de engenharia genética e permitir o avanço da área sem que haja agressão à saúde humana ou ao meio ambiente. O projeto de lei nº 2401/2003 já foi aprovado na Câmara de Deputados e aguarda votação no Senado Federal. Algumas questões não resolvidas na legislação de 1995 permanecem sem solução no novo projeto, mas ainda há tempo para respostas legislativas que permitam aprimorar a política nacional de biossegurança.
Esse símbolo, de acordo com a nova lei, deverá aparecer no rótulo de todo produto com componentes transgênicos
A Câmara de Deputados aprovou em 5 de fevereiro o projeto de lei nº 2401/2003, que discorre sobre construção, cultivo, produção, manipulação, transporte, transferência, importação, exportação, armazenamento, pesquisa, comercialização, consumo, liberação e descarte no meio ambiente dos organismos geneticamente modificados (OGM). Caberá agora ao Senado Federal apreciar o projeto, voltando em seguida à Câmara para a votação final.
As novas regras estão sendo elaboradas para que haja segurança biológica ou biossegurança na engenharia genética, com o objetivo de se avançar na área de biotecnologia sem agredir a saúde humana, animal e vegetal, protegendo-se a vida e o meio ambiente.
Normas legais já existem desde 1995, com a promulgação da lei nº 8.974, modificada posteriormente pela medida provisória 2.191-9 em 2001. Pela lei 8.974, o governo federal -- através dos ministérios da Agricultura, do Meio Ambiente e da Saúde -- detém o controle sobre as atividades de engenharia genética, como ocorre com a regulação de agrotóxicos. Criou-se, na ocasião, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), instalada no Ministério de Ciência e Tecnologia. Mas não tem sido fácil nem harmônico, desde então, entrosar os ministérios e a CTNBio. Incertezas e discordâncias sobre qual o tipo de controle que deve ser feito em relação aos OGMs e quem deve exercê-lo norteiam a discussão.
O pomo de discórdia foi a liberação do estudo de impacto ambiental para o plantio e a comercialização da soja geneticamente modificada no fim do ano passado. Houve ação cível pública contra esse comportamento administrativo, mas o governo federal acabou, por medidas provisórias, liberando a safra de soja de 2003 e 2004, sendo que o projeto de lei determina a liberação da safra de 2005.
O meio ambiente encontrou na Constituição Federal de 1988 uma excelente normatização através de seu artigo 225. Dando a devida importância à prevenção do risco ambiental, através do estudo prévio de impacto ambiental, ensejando a participação do público na sua aprovação, a Constituição estabelece como um dever do poder público o controle da produção, da comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. A concepção dos mecanismos de controle da lei que tramita no Congresso Nacional muda completamente o quadro atual. Pelo projeto a ser apreciado pelo Senado Federal, as ações de controle estão divididas em duas partes: a atividade de pesquisa e a atividade de uso comercial de OGMs. A primeira será analisada exclusivamente pela CTNBio; já o controle sobre o uso comercial dos OGMs será efetuado pela Secretaria de Aqüicultura e Pesca e pelos ministérios da Agricultura, do Meio Ambiente e da Saúde.
A CTNBio será comporta por 27 cidadãos brasileiros de reconhecida competência técnica, de notórios atuação e saber científicos, com grau acadêmico de doutor: 12 especialistas, nove representantes de vários ministérios e seis representantes da sociedade civil. Foi um equívoco de redação a exigência de que todos os 27 membros sejam doutores. Uma contradição é a de que tanto os membros titulares quanto os suplentes venham a participar das subcomissões, cabendo a todos a distribuição dos processos para análise. Ora, o suplente participará dos trabalhos somente na ausência do titular, como consta do próprio projeto. Portanto, não deveria haver dúvidas na estruturação de uma comissão que vai desempenhar papel central na biossegurança do país; é preciso deixar claro se ela vai funcionar com 27 ou com 54 membros.
Na nova lei, uma das funções da CTNBio foi inserida nas disposições finais e transitórias, que determinam que a comissão deliberará em última e definitiva instância, no âmbito das atividades de pesquisa, nos casos em que a atividade for potencial ou efetivamente poluidora, bem como sobre a necessidade do licenciamento ambiental. Esse artigo está deslocado, devendo ser encaixado junto com as competências da CTNBio. A avaliação do possível ou efetivo dano ambiental (EPIA/RIMA) causado pelas atividades de pesquisa não ficou restrita à competência da CTNBio.
A CTNBio passa a ter novas responsabilidades. Conserva o poder de emitir pareceres sobre o uso comercial de OGMs, ganhando as atribuições de autorizar, registrar e acompanhar as atividades de pesquisa com OGMs ou derivados de OGMs. Com tais poderes, vale a pena insistir em que esses 27 membros titulares e os 27 suplentes precisariam comprovar sua idoneidade moral, fazendo publicar sua declaração de bens, antes de sua posse e ao de desligar de suas funções. É importante lembrar que essas pessoas decidirão sobre tecnologias de vanguarda e de risco que interessam a milhões de brasileiros, e que essas decisões administrativas envolvem fortíssimos interesses econômicos.
A composição da CTNBio tem dado destaque aos cientistas -- já compõem quase a metade da comissão. Espera-se que eles contribuam não só como pesquisadores e professores, mas também como integrantes da sociedade, à qual devem prestar contas. Não se deve supervalorizar nem apequenar os profissionais da ciência antecipadamente: seu mérito será julgado pelo trabalho criterioso, independente e transparente que esperamos seja feito na Comissão.
Os especialistas, os integrantes da sociedade civil e os representantes do governo deverão incorporar em suas decisões administrativas os deveres legais da motivação, razoabilidade e proporcionalidade, aplicando, entre outros, os princípios da prevenção, da precaução e da informação. Ainda que indicados pelas sociedades científicas ou por associações, os especialistas e os integrantes da sociedade civil não estarão representando suas corporações, respondendo pessoalmente pelas suas decisões.
Como cabem, pelo menos, 23 atribuições à Comissão Técnica Nacional de Biossegurança, e considerando o tempo a ser empregado nos trabalhos desse colegiado, seria injusto e ineficiente não se prever remuneração aos conselheiros não funcionários.
Pela nova legislação, o uso comercial de OGMs e seus derivados passará a ser regulado pelos ministérios da Agricultura, do Meio Ambiente e da Saúde e pela Secretaria de Aqüicultura e Pesca, podendo ser revisto pelo Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS). Esse Conselho está sendo criado pelo projeto de lei e será órgão de assessoramento superior do Presidente da República para a formulação e implementação da Política Nacional de Biossegurança. Terá competência para analisar, exclusivamente, os pedidos de liberação para uso comercial de OGMs e seus derivados com relação aos aspectos da conveniência e oportunidade socioeconômicas e do interesse nacional. A expressão 'interesse nacional' abarca um número enorme de interesses presentes na questão, como os relativos ao meio ambiente, à saúde e à biossegurança. Na esfera da socioeconomia, estão o emprego, a produção agrícola, o comércio exterior e nacional.
O Conselho Nacional de Biossegurança será a última instância administrativa dos organismos geneticamente modificados. Ao ser dito que analisará a liberação para uso comercial sob os aspectos da conveniência e da oportunidade, juridicamente está se dizendo que decidirá discricionariamente (sem restrições). Felizmente a concepção de discricionariedade evoluiu de uma ilimitada autonomia do Poder Executivo para um controle moderado, mas efetivo, do Poder Judiciário.
Filtro das pressões políticas, econômicas e ambientais da questão, o Conselho Nacional de Biossegurança deverá procurar a solução de possíveis conflitos entre a CTNBio e os órgãos de fiscalização. Quando o governo não tiver decisões já previamente fechadas, esse conselho poderá ter um eficiente papel de entrelaçamento da segurança da saúde e do meio ambiente com o desenvolvimento da biotecnologia.
Há uma última questão que não foi resolvida nem na lei de 1995 nem no novo projeto: a segurança econômica das empresas que atuam em biotecnologia, frente a possíveis danos decorrentes de suas atividades. A engenharia genética ficou restrita às pessoas jurídicas; as pessoas físicas foram proibidas de atuarem nela de forma autônoma e independente. Continuará em vigor a responsabilidade civil objetiva, que é importante, mas não suficiente. Ao se expedir o certificado de qualidade em biossegurança, indaga-se sobre a situação financeira do requerente. Contudo, não há, ainda, parâmetros para identificar qual a garantia econômica e financeira de uma empresa que pretende atuar em biotecnologia. Se danos ocorrerem e a empresa falir, quem pagará os danos pessoais e ambientais, que podem ser enormes? Ainda é tempo de encontrarmos respostas legislativas para aperfeiçoar a política nacional de biossegurança.
Sugestões para leitura:
MAE-WAN HO e outros, Génie génétique, Paris, Éditions Sang de la terre, 1997.
FARAH, S.B., DNA - Segredos & mistérios, São Paulo, Sarvier, 1997.
VALLE, S. e TELLES, J.L. (org.), Bioética e biorrisco - abordagem transdisciplinar, Rio de Janeiro, Interciência, 2003.
O autor deste artigo escreveu também o livro Direito ambiental brasileiro (Malheiros editores, São Paulo) e foi professor convidado na Universidade de Limoges, França (1986-2003)
Ciência Hoje 203, abril 2004
Paulo Affonso Leme Machado
Departamento de Ecologia, Instituto de Biociências
Universidade Estadual de São Paulo (Unesp), campus de Rio Claro
e Faculdade de Direito,
Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep)
